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一、林政机构

1947年5月1日，在自治区政府林矿总局设林政科，负责全区资源林政管理工作。绥远省农林厅林业局1951年9月设林政科、1954年3月6日，撤销绥远省建制，归内蒙古自治区管辖。虽然林业管理体制几经变动，但资源林政机构仍然保留，并且不断发展壮大，由林政科改设林政处，由简单管理到全面管理。1952年5月24日，内蒙古自治区组建林业部设林政处。1954年11月17日，自治区林业厅组建后，林政处的职责更为明确，管理也比较规范?！拔幕蟾锩逼诩洌灾吻魈滞Ｖ剐惺怪叭?，林政机构被撤销，资源林政工作受到极大影响，森林资源遭到破坏。1974年10月，自治区成立农林局，设林政处。1978年11月，农林局撤销，成立自治区林业局仍保持林政处建制。中共十一届三中全会后，按照《中华人民共和国森林法》的规定设立林业管理机构，自治区森林资源林政管理机构随之普遍得到恢复和加强。1980年8月12日，恢复自治区林业厅，设林政处。各盟市林业处（局）设了林政科，旗县林业局设林政股，苏木（乡镇）也安排了专兼职林政干部。从此，森林资源林政管理工作步入正轨。1985年4月1日，将农、牧、林、水厅合并组建自治区农业委员会，自治区林业局下设林政处。1988年6月24日，成立森林资源管理处，与林政处分别负责森林资源和林政管理。1994年4月，撤销农业委员会，成立自治区林业厅，设资源林政处。2000年，机构改革更名为森林资源林政管理处。至2005年，全区101个旗县设98个资源林政股（站），没设专门机构的旗县设专职干部负责林政管理工作。全区资源林政干部专职884人，兼职365人；全区护林站2074个，管护人员专职15964人，兼职5177人；木材检查站155个，工作人员626人；苏木（乡镇）林业工作站686个，工作人员专职1985人，兼职910人。

二、林权管理

林权是林地权属和林木权属的统称，《中华人民共和国森林法》规定林地权属分为国有和集体两大类；林木权属分为国有、集体和个人三类。长期以来，随着林业经济的发展，按照“谁造谁有”的造林原则，林木所有权和经营权出现了联合造林、合资造林等多种经济形式。

国有林主要包括：内蒙古大兴安岭原始林区；大兴安岭岭南次生林区和宝格达山、迪彦庙、罕山、克什克腾、茅荆坝、大青山、蛮汉山、乌拉山、贺兰山、额济纳次生林区；盟市、旗县所属的国有林场、治沙站、苗圃、自然保护区、森林公园等经营的森林、林木和林地；由国有企事业单位，如铁路、公路、工矿、学校、国有农牧场等经营的林地和林木。

集体林包括：一是解放初期土改时分配给农民个人所有后经过农业合作化时期转变为集体所有的森林、林木和林地，以及在集体所有的土地上由农村集体经济组织组织农民或专业队伍种植、培育的林木。二是集体与国有林场、采育场等国有单位合作在国有土地上种植的林木，包括公路、铁路两旁的护路林、江河两岸的护岸林，按合同规定属于集体所有的林木。三是在“四固定”（固定土地、耕畜、农具和劳动力）时确定给农村集体经济组织的森林、林木和林地。四是在林业“三定”（稳定山权林权、划定自留山及确定林业生产责任制）时期部分地区将国有林划给农村集体经济组织所有的森林、林木和林地，并由当地人民政府核发了林权证的。

个人所有的林木主要包括：一是农村居民在房前屋后、自留地、自留山和农村集体经济组织指定的其他地方由个人种植的树木。二是在以承包和其它合法方式取得的有使用权的林地上和在承包的“五荒”（荒山、荒沟、荒滩、荒沙、荒坡）地上种植的树木，按合同约定归个人所有的部分。三是城镇居民在自有房屋庭院内种植的树木。

自治区森林、林木和林地的使用权形式多样，主要包括以下几种：一是国有森林、林木和林地由国有单位使用，但依法享有占有、使用、收益和部分处分权，拥有限制的使用权。二是国有森林、林木和林地，由集体以合法形式取得使用权，如采取联营、承包、租赁等形式获得森林、林木和林地的使用权。三是集体的林地，由国有林业单位使用，经营林业的国有单位没有林地所有权，但依法拥有使用权。四是公民、法人或其它经济组织依法使用国有的或集体所有的林地发展林业，如采取承包、租赁、转让等形式依法获得林地的使用权和林木所有权。

自治区成立前，广大农村牧区的山林，大多数归王公、贵族、地主、富农、寺庙和资本家所有。中华人民共和国成立后，根据《土地改革法》提出的没收土地和征收土地的范围，即“没收和征收的山林、鱼塘、茶山、桐山、桑田、果园、芦苇地、荒地及其他可分地，折合普通土地统一分配之。”这是指小面积的特殊土地。对于大面积的土地，《土地改革法》规定不得分配。如“大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大盐田和矿山及湖、沼、河港等，均归国家所有，由人民政府经营管理之。”对于有些私人的树木，《土地改革法》规定不得没收，如“没收和征收土地时，坟墓及坟场上的树木，一律不动?！比纳搅秩渴展槲?、乡村公有或分配给农民所有。1951年，政务院关于适当处理林权明确管护责任的指示规定；“大森林面积的标准，由大行政区，或省人民政府根据当地情况酌定?！薄霸谝丫瓿赏恋馗母锏牡厍?，尚未明确划定林权的森林，其较大者应明令公布为国有财产，由当地人民政府和林业专管机构切实负责管理?；?。零块分散的山林，由当地人民政府根据实际情况，按土地改革法第十六条之规定，分别进行清理和确定林权，由县人民政府发给林权证明。”为认真贯彻落实国家的这一山林权属管理政策。1954年，自治区人民政府发布了《内蒙古自治区林权划分暂行条例》、《关于抓紧做好林权划分工作的指示》和《关于处理私有林与合作林林权问题的联合通知》，自治区进行了第一次山林权属的划分和确定，将山林依其所有权的归属，分为国有林、公有林、合作林、私有林。但各地大多没有发放林权证，林权划分工作到1955年基本结束。

1958～1961年，个人所有的山林，除房前屋后的零星树木外，基本上都作价入社，过渡为集体所有，有的公有林也改为集体林，这个时期基本是全民和集体两种林业所有制形式。这一时期，自治区林权管理方面出现了不少问题，国家、集体、个人互相侵权。当时中共中央为了纠正组建人民公社化过程中的错误做法，开展了农村“四固定”工作。1961年，中共中央颁布了《关于确定林权、?；ど搅趾头⒄沽忠档娜舾烧吖娑ǎㄊ孕胁莅福罚虺屏忠?SPAN lang=EN-US>18条），进一步明确了保障山林所有权的有关政策。例如“三级所有，队为基础”的政策，“谁种谁有，国造国有，社造社有，队造队有，社员个人种植的零星树木，归社员个人所有”的原则，以及划定“自留山”的政策等。自治区党委也发布了《关于贯彻执行中共中央“林业18条”的意见》，对出现的问题予以纠偏。自治区各地结合“四固定”，按照“林业18条”进行了政策宣传，并选择若干旗县进行了调查研究和划定林地和林木权属的试点工作，这也是自治区第二次对山林权属的划分和确定。但后因“文化大革命”，使这项工作中断。

1963年5月20日，国务院全体会议第131次会议通过了《森林?；ぬ趵诽趵谑豕娑ā氨Ｕ瞎摇⒓宓纳趾透鋈说牧帜舅腥?。森林和林木归谁所有，其产品和收入就归谁支配，任何单位和个人不得侵犯?！彼淙惶趵陨值木芑だ玫确矫孀龀隽撕芏嗑咛宓墓娑?，但是由于“文化大革命”的干扰，条例行同虚设，没有得到很好的执行。

“文化大革命”期间，林权管理机构被撤销，专业人员被下放，政策法令失效，规章制度废止，林权管理呈现混乱无序状态。乱砍滥伐、滥垦、滥牧成灾，毁林案件急剧上升，森林资源受到严重破坏。社员个人所有的树木都被视为“资本主义尾巴”，而被强行割掉。

1981年3月8日，《中共中央国务院关于?；ど址⒄沽忠等舾晌侍獾木龆ā罚忠?SPAN lang=EN-US>25条）颁布后，自治区人民政府于1981年11月5日，发出了《关于稳定林权颁发林权证若干问题的通知》，简称为林业“三定”。自治区在开展林业“三定”工作中，始终坚持了中共中央、国务院和自治区党委、人民政府有关政策，坚持山林权属以现在的权属和范围为基础，避免牵涉面过大，造成混乱；坚持土地改革、合作化和人民公社化等各时期收归国有的山林仍归国有的政策；坚持谁造谁有，合造共有，社员在房前屋后和生产队指定的地方种树永远归个人所有的政策；坚持解放思想，放宽政策，根据生产队宜林地的多少和社员的实际需要，给社员多划一些造林地，能划多少就划多少，在宜林地多的地方可以不限数量，地权归集体，林权归己，长期不变；坚持不准将国有林划给集体或非林业单位，不准收砍社队林木和社员个人树木的政策，合理退赔“文化大革命”期间以“割资本主义尾巴”为名收砍的社员树木，树在的退树，砍伐使了用的作价退款；坚持有统有包、四专一联（即社队专业林场、专业队、专业组、专业户、联合办的林?。┑牧忠瞪逯?；坚持国营林业局、场、站委托社队管理国有林的合同继续有效，林权归国家所有，按权属发放林权证；坚持国营林业局、场、站、圃与社队之间的林缘线原则上按照国家批准的文件和设计任务书（包括盟市、旗县批准的文件）执行；坚持未经自治区批准将国有林划归集体或非林业单位的，发放林权证时一律不予承认，不作为发放林权证的依据；坚持林权林界有争议的，纠纷未解决之前，双方要维持现状，不得以任何借口砍伐林木，违者依法惩处的政策。1982年12月16日，自治区人民政府发布《关于当前林业政策若干问题的通知》，对有关林业产权政策作了明确规定，并提出完成林业“三定”的时间要求和验收标准。1983年3月26日，自治区林业厅发出《关于加强林业“三定”工作的通知》，对国营林场、站的定权发证、建立健全林业“三定”档案，以及认真解决好重复发放林权证等问题作了规定，推动了林业“三定”的进程。1990年，全区应开展定权发证的88个旗县（市）90%以上基层单位完成了林业“三定”工作，登记有林地面积3319万亩，共发放林权证146万份，划给农牧民群众造林地1102万亩，建立了各种形式的生产责任制，大部分旗县建立了林权档案。国有林权证发放方面，全区有67个旗县（市）全部或部分完成，占旗县（市）总数的75%。全部完成和基本完成的国有林场、站、圃、?；で鹊ノ?SPAN lang=EN-US>342个，占国有林业单位总数353个的97%。发证面积11254万亩，占总面积17638万亩的64%。全部完成的其他国有林业单位32个，发证面积为586万亩。此外，还有386个非林业单位也发了林权证，发证面积为253万亩。林业“三定”政策的贯彻执行，充分调动了群众的造林积极性，稳定和确定了山林权属，把林业生产经营的权、责、利结合起来，促进了林业的发展?！叭ā逼诩?，全区共调处解决林权纠纷8194起，争占山林、哄抢林木、乱砍滥伐现象明显减少了。但也遗留了很多问题，例如因工作粗糙，组织管理不完善，造成林权证填写不规范、证地不符、重复发证等现象十分严重。林业“三定”工作也是我区第三次大规模的山林权属划分和确定。1985年，《中华人民共和国森林法》正式实施。1986年，《森林法实施细则》经国务院批准颁布实施，从此，森林、林木和林地权属管理步入法制化管理的轨道。

1989年6月12日，国务院办公厅转发了林业部《关于国有林颁发林权证情况及限期完成发证工作意见报告的通知》，要求加快国有林定权发证工作。1989年11月9日，自治区人民政府办公厅转发自治区林业局《关于限期完成国有林定权发证工作意见报告的通知》，要求凡尚未定权发证的国有林业局、林场、治沙站、苗圃和森林、野生动物类型的自然?；で?，以及其它部门、单位的国有林都要审核发放林权证。1989～1999年，原林业部给内蒙古大兴安岭林管局所属的25个国有单位，发放林权证25份，发证面积14295万亩；自治区人民政府给大兴安岭岭南次生林区8个国有林业局发放林权证8份，发证面积4032万亩；全区盟市、旗县所属的国有林场、站、圃、?；で鹊ノ?SPAN lang=EN-US>370个已发放了林权证，发证面积为11504万亩。全区国有林的登记发证工作，组织完善，准备充分，林权证统一，申请资料齐全，审查严格，整个发证工作比较圆满。到1999年，国有林发证工作基本完成，只有少数地方因林权争议发证工作没有完成。

2001年，按照国家林业局的要求，自治区开展了新一轮集体林林权登记发证工作，自治区林业厅制定了《内蒙古自治区集体林权登记发证工作方案》，结合当时林业分类经营区划界定工作，展开了林权外业勘测和登记工作。2002年6月，经自治区人民政府同意，自治区林业厅向各盟行政公署、市人民政府及各大企业事业单位印发了《关于做好全区集体林权登记发证工作的函》和《关于开展集体林定权发证工作的意见》，统一安排部署了林权登记发证工作，将发证范围确定为全区集体所有的森林、林木和林地以及个人所有的林木及其使用集体的林地。同时，成立了自治区集体林权登记发证领导小组和林权争议调处机构。依据国务院国发[2002]10号文件以及2002年6月在包头市召开的全国森林资源林政管理工作会议精神，2002年10月18日，自治区林业厅召开了全区林地林权管理工作会议，及时调整了林权登记发证工作部署，将工作重点转移到退耕还林工程完成之后林地和林木的确权发证上。要求有退耕还林任务的盟市和旗县，按照《中华人民共和国森林法》和《退耕还林条例》的规定，做到当年退耕、当年发证、还林一块、验收一块、登记一块，依法确认退耕还林后的林地、林木所有权或者使用权，并办理土地变更登记手续，调整原土地承包经营合同。凡是已经验收的退耕还林地，必须纳入林地管理。根据《国家林业局关于做好退耕还林后颁发林权证工作的通知》精神，自治区林业厅下发了《关于加快集体林权登记发证工作的紧急通知》，从2003年开始，把退耕还林登记发证工作，作为退耕还林工程检查验收的重要内容之一进行验收。为提高林权登记发证人员的业务水平，2003年1月，自治区林业厅分别在呼和浩特市和扎兰屯市举办了两期林权登记发证培训班，编印300余本《林权登记发证学习材料》，盟市、旗县共160余人参加了培训。全区统一定购林权证打印机107台以及林权证信息管理系统软件107套。随后，自治区林业厅还派出2个督查组赴全区各盟市对林权登记发证工作情况进行了督查和指导，及时解决了在发证过程中存在的问题。全区12个盟市及101个旗县都按照要求以政府名义下发了关于开展林权登记发证工作的文件，同时还召开定权发证工作会议，安排部署此项工作。各盟市、旗县均层层成立了由政府分管领导任组长，相关部门为成员的林权登记发证领导小组及林权争议调处机构，配备专职人员，设置专职岗位，明确具体登记发证机构。组织举办各种形式的培训班、制定发证工作方案，购置微机，印制表格、地形图及宣传材料。有的旗县还购置了扫描仪、GPS、刻录机、传真机、复印机和数码相机等专用设备。全区集体林定权发证工作是严格按照《中华人民共和国森林法》、《森林法实施条例》和国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》有关规定进行的，各级地方财政、计划、国土、民政、农业、畜牧、水利、交通、环保等相关部门给予积极配合和支持。在定权登记发证过程中坚持了“依法登记发证的原则、实行申请登记的原则、统一规范的原则、公平公开公正的原则”，在林权登记审核过程中实行了三级审核：即嘎查村民委员会初审；苏木乡镇人民政府再审；旗县人民政府林业主管部门代同级人民政府终审。截至2006年6月底，全区共发放新版林权证68.5万本，发证面积10949万亩，其中：退耕还林发证47.01万本，发证面积1507万亩，退耕还林发证率为43.33%。

1981年，林业“三定”后，全区集体林权属得到了进一步确认，绝大部分集体林核发了林权证。通过划分自留山和责任山等形式，实行家庭承包经营，将部分集体林落实到户经营，在一定程度上调动了广大农牧民造林护林的积极性，解放了林业生产力。但部分集体林仍由集体经济组织统一经营管理，林农作为集体林的经营主体地位没有得到落实，集体林产权归属不清、权责不明、利益分配不合理、经营机制不灵活、产权流转不规范等问题没有从根本上解决，影响了林业的进一步发展。20世纪90年代，自治区出台了《内蒙古自治区人民政府关于深化改革加快造林绿化步伐的决定》（内政发[1994]115号）和《内蒙古自治区人民政府关于加快沙区山区生态建设步伐的决定》（内党发[1997]27号），提出将集体所有的“三荒”（荒山、荒地、荒沙）拍卖使用权，鼓励有经营能力的农牧民群众、团体、企事业单位、离退休职工购买或承包“三荒”绿化，购买或承包期可定为50年或更长。生态建设坚持以家庭承包为主，实行谁投资、谁治理、谁开发、谁受益以及允许继承、转让和长期不变的政策，多种经济成分并存，多种经营形式并有，共同投入、共同管理、共同受益。对集体所有的宜林地资源，要统一规划、统一管理，可以一次落实到户，限期治理；也可以统一建设，分户经营。全区各地造林新机制纷纷出台，群众造林积极性空前高涨，很多地方对集体荒山、荒沟、荒滩的使用权和林木的所有权，采取协商、招标、拍卖方式进行了流转。农牧民个人、联户、机关企事业单位及其人员纷纷承包宜林荒地种植速生丰产林和经济林。按照中共十六届三中全会提出要“建立归属清楚、权责明确、?；ぱ细?、流转顺畅的现代产权制度”的要求，《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》（中发（2003）9号）和《内蒙古党委、政府关于深化改革加快林业发展的决定》（内党发（2003）25号）提出“进一步完善林业产权制度改革”的要求。从2004年开始，自治区在赤峰市、通辽市开展了集体林产权制度改革试点工作，通过近两年的改革试点，探索出了一些符合当地实际的林改路子，改革成效初步显现。赤峰市的做法是与农牧户签订限期完成宜林地绿化合同书，将集体商品林和宜林地确权到户，并及时核发林权证。2005年赤峰市集体商品林已确权到户194万亩，占应改面积244万亩的80%，已发证面积144万亩，占应发证面积的60%；集体宜林地已发证面积1179万亩，占应发证面积1188万亩的99.24%，全部宜林地与造林绿化责任主体签订了限期绿化合同。通辽市的做法是以集体成过熟低效农防林、低产林的更新改造为突破口，采取“先卖后造、边造边卖、先造后卖”等形式进行了有益探索。如通辽市开鲁县建华镇福兴村，20世纪80年代营造的农防林大都进入成过熟期，更新改造缺乏资金。村委会集体组织米伐、整地，采用优质大苗，统一栽植，在浇完头遍水后，公开竞价拍卖，承包经营期为15年，平均每株（穴）拍卖价为30元左右，是2005年造林成本的5倍。规划营造的23条、11400米农防林带，拍卖收入达31万元，村财收入20万元。中标承包人对防护林带集约经营，头三年在林带内间种大豆、红干椒等经济作物，每年浇水5～8次，追肥2～3次，林木胸径年生长量2～3厘米。间种收入每年可达1000～1500元/亩，当年或两年可收回竞标承包费用，实现了农防林建设和增收的双赢局面。通过改革，集体林权更加明晰稳定，落实了林地、林木的经营主体，森林资源管护得到加强，盗伐滥伐林木案件明显减少，2004年前由村里的护林员护林，现在变成了人人护林的局面。林改使每个农牧民都拥有林地、林木，村民房前屋后、村前村后林木明显增多，人人争着植树，增加了农村绿色，农牧民从林业上的收入增加了。

2005年1月，召开的全区林业工作会议明确提出，在坚持“谁造谁有、合造共有”、“谁治理、谁投资、谁开发、谁受益”等政策的基础上，进一步稳定所有权、放开使用权、搞活经营权，积极推进集体林权制度改革。

三、林地管理

（一）林地?；だ迷矸煞ü婧驼吖娑?SPAN lang=EN-US>

1984年，第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《中华人民共和国森林法》，这是中国第一部经济法律。1998年，第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议《关于修改（中华人民共和国森林法）的决定》，对1984年颁布的《中华人民共和国森林法》进行了修正。《中华人民共和国森林法》的颁布实施，将林地?；だ霉芾砟扇敕ㄖ苹斓馈?SPAN lang=EN-US>

1986年，内蒙古自治区第六届人民代表大会常务委员会第二十次会议上，通过《内蒙古自治区森林管理条例》，对占用和征用林地作出了具体规定。

2000年1月29日，国务院以第278号令颁布施行《中华人民共和国森林法实施条例》。

2001年，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案（二）》，规定“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大的，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金”。2005年，最高人民法院《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条规定：违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染，并具有下列情形之一的，属于《中华人民共和国刑法修正案（二）》规定的“数量较大，造成林地大量毁坏”，应当以非法占用农用地罪判处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金：

1.非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到五亩以上；

2.非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上；

3.非法占用并毁坏本条第1项、第2项规定的林地，数量分别达到相应规定的数量标准的百分之五十以上；

4.非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准。

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